中國(guó)企業(yè)參與一帶一路PPP應(yīng)充分借鑒境內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

《中國(guó)財(cái)政》稿件：

中國(guó)企業(yè)參與一帶一路PPP應(yīng)充分借鑒境內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

大岳咨詢公司 金永祥 宋雅琴

當(dāng)前，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)入全面落實(shí)階段，一帶一路與PPP模式的融合逐漸成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。如何用好PPP模式，助力中國(guó)企業(yè)參與一帶一路沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，是中企開展大規(guī)模海外PPP投資前必須考慮清楚的戰(zhàn)略問題。結(jié)合大岳咨詢過去二十年為中國(guó)境內(nèi)PPP項(xiàng)目提供咨詢的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)PPP制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是外企在華投資PPP項(xiàng)目和中國(guó)企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)降低中企出海風(fēng)險(xiǎn)、提高企業(yè)投資效益、與東道國(guó)合作共贏的目標(biāo)。

一、企業(yè)參與PPP的競(jìng)爭(zhēng)格局變遷

中國(guó)的PPP始于上世紀(jì)八十年代中期，到目前經(jīng)歷了五個(gè)主要的發(fā)展階段。在這一過程中，伴隨著PPP在中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中地位的起伏，外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、地方國(guó)企和央企在PPP投資中的角色也不斷在發(fā)生變化。各類企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局的變遷是一面鏡子，可以看清一個(gè)國(guó)家所處不同時(shí)期的發(fā)展階段和政策取向的變動(dòng)對(duì)PPP相關(guān)企業(yè)的重大影響。

上世紀(jì)80年代中期至1993年是PPP的探索階段。當(dāng)時(shí)，中國(guó)政府的需求與目前一帶一路沿線國(guó)家很類似，迫切希望引入外商投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資就是PPP。這一階段是外資企業(yè)和中國(guó)政府初步接觸的時(shí)期，項(xiàng)目主要由外商投資人發(fā)起、通過談判和政府達(dá)成一致，沒有引入競(jìng)爭(zhēng)。

從1994年開始，PPP進(jìn)入試點(diǎn)階段。政府推出的項(xiàng)目以能源和交通項(xiàng)目為主。為了能夠?qū)W習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為以后的制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)，政府給予了外資高度的重視——在廣西來賓B電廠項(xiàng)目中，國(guó)家花費(fèi)巨資請(qǐng)外國(guó)咨詢顧問；在北京第十水廠A廠項(xiàng)目，政府只允許外商參與投資。在政策的鼓勵(lì)下，外企紛紛來華投資，比較著名的有法國(guó)的蘇伊士環(huán)境集團(tuán)、威立雅集團(tuán)、法國(guó)電力公司，英國(guó)的安格利安水務(wù)、泰晤士水務(wù)，還有一些外資企業(yè)投了不少自來水和電力的項(xiàng)目。在這個(gè)階段，不同國(guó)家的企業(yè)采取了不同的戰(zhàn)略。法國(guó)和英國(guó)均高度重視中國(guó)市場(chǎng)。相比之下，法國(guó)更重視PPP制度的輸出和搶占先機(jī)。法國(guó)的水務(wù)公司和電力公司將本國(guó)的咨詢公司一并帶入了中國(guó)，在商務(wù)談判的過程中將本國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度和商業(yè)文化進(jìn)行了同步輸出。相比之下，英國(guó)作為PPP的鼻祖，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)中國(guó)的PPP制度建設(shè)卻并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在這一時(shí)期，外商主導(dǎo)的投資合同非常嚴(yán)謹(jǐn)，在由大岳提供咨詢服務(wù)的北京第十水廠PPP項(xiàng)目中，外商的投標(biāo)文件多到需要用卡車來運(yùn)輸。此外，這一時(shí)期項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)水平是較為合理的市場(chǎng)價(jià)格，雖然不同國(guó)家的企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)激烈，但絕不是低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維持的較好。

從2003年開始，中國(guó)PPP進(jìn)入大規(guī)模推廣階段。當(dāng)時(shí)我國(guó)在大規(guī)模發(fā)展污水處理，所以這階段的項(xiàng)目以環(huán)保為主。民營(yíng)資本在市場(chǎng)上摸爬滾打，競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升，并開始與外資展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這一階段PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征非常明顯：一是破除了所有權(quán)的藩籬，外企、民企、國(guó)企同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；二是項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)過程公開透明，競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化。一些資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓類的項(xiàng)目中，資產(chǎn)溢價(jià)頻出的同時(shí)、服務(wù)價(jià)格卻不斷下降，改革帶來的效率提高開始顯現(xiàn)。這一階段，中國(guó)本土的民營(yíng)環(huán)保企業(yè)迅速成長(zhǎng)了起來，這類企業(yè)依靠專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，在中國(guó)的水務(wù)環(huán)保市場(chǎng)上始終保持了穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)地位。一些地方國(guó)有的施工類企業(yè)也開始參與這類PPP項(xiàng)目，但并沒有向運(yùn)營(yíng)的方向轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入2009年，PPP進(jìn)入低潮。中國(guó)啟動(dòng)四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，充裕的流動(dòng)性使得地方政府平臺(tái)公司和施工類央企成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資的主角。盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進(jìn)入，但由于國(guó)企（特別是央企）在強(qiáng)大的政府資源支持下改變了PPP的規(guī)則，項(xiàng)目多由央企的施工企業(yè)和地方政府直接對(duì)接。PPP的競(jìng)爭(zhēng)性和透明性下降，導(dǎo)致私人資本和外資實(shí)際上無法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門和國(guó)進(jìn)民退等說法。外資企業(yè)開始淡出中國(guó)的PPP領(lǐng)域，到目前只有法國(guó)的兩家公司還在我國(guó)有業(yè)務(wù)但基本停止了在PPP領(lǐng)域的發(fā)展。

2013年以來，PPP再度強(qiáng)勢(shì)回歸，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種常態(tài)模式。以央企為代表的國(guó)企借助受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)減少的影響，強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。本輪PPP中，有大量由政府付費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以交通、環(huán)境整治領(lǐng)域的項(xiàng)目為主。這類項(xiàng)目投資體量巨大，卻沒有經(jīng)營(yíng)的空間。央企憑借強(qiáng)大的融資能力以及與地方政府較高的文化匹配能力，占據(jù)了這類項(xiàng)目的市場(chǎng)。在經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，央企依靠雄厚的資金實(shí)力以野蠻人的身份強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入。在這種情況下，基本見不到外企的參加，民企的空間不斷被壓縮，一些技術(shù)實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)穩(wěn)定的民營(yíng)企業(yè)開始尋求通過混合所有制改革與國(guó)資嫁接，中小民營(yíng)企業(yè)受自身能力限制轉(zhuǎn)型參與PPP一直效果不佳。

二、中國(guó)PPP發(fā)展相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1.外資在華投資PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

回顧外資在中國(guó)參與特許經(jīng)營(yíng)和PPP的歷程，可以總結(jié)出三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

一是重視制度和文化的輸出。這一點(diǎn)法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。法國(guó)咨詢公司早期在來賓B電廠和成都第六水廠項(xiàng)目編制的特許經(jīng)營(yíng)合同文本，奠定了中國(guó)PPP合同的基礎(chǔ)。借助這些合同，法國(guó)企業(yè)將本國(guó)法律中有利于企業(yè)海外投資的部分吸收進(jìn)來。同時(shí)又根據(jù)中國(guó)投資環(huán)境的特點(diǎn)，強(qiáng)化了有利于外資的風(fēng)險(xiǎn)條款，極大的優(yōu)化了本國(guó)企業(yè)海外投資的市場(chǎng)環(huán)境，并持續(xù)的影響了中國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的制度發(fā)展進(jìn)程。這也是法國(guó)企業(yè)在后來日益競(jìng)爭(zhēng)激烈的中國(guó)市場(chǎng)始終能有一席之地的原因之一。

二是靠技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力而非大規(guī)模的資金投入來獲得收益。外資進(jìn)入中國(guó)早期，對(duì)中國(guó)的政治環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境尚不熟悉，更強(qiáng)調(diào)依靠專業(yè)技術(shù)和管理技術(shù)來獲取回報(bào)，而不是靠大規(guī)模的資金投入。例如，法國(guó)威立雅在中國(guó)早期投資的項(xiàng)目，并不是全部由威立雅負(fù)責(zé)投資，在深圳水務(wù)項(xiàng)目中首創(chuàng)參與了投資，青島污水處理廠項(xiàng)目中光大參與了投資，蘭州自來水項(xiàng)目中平安保險(xiǎn)參與了投資，威立雅獲得了運(yùn)營(yíng)合同。通過這種方式，威立雅利用杠桿資金獲得了長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)權(quán)，依靠自身的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力獲得了市場(chǎng)的認(rèn)可和理想的回報(bào)。

三是本土化的外資企業(yè)更成功。目前，蘇伊士是在華為數(shù)不多的仍然運(yùn)營(yíng)良好的外資水務(wù)企業(yè)。蘇伊士的成功很大程度上歸功于其本土化的策略。蘇伊士早期進(jìn)入中國(guó)的時(shí)候就采用了合資策略，2005年與香港新世界集團(tuán)合資成立了中法水務(wù)投資有限公司，作為蘇伊士環(huán)境在華水務(wù)業(yè)務(wù)的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)平臺(tái)。與當(dāng)?shù)卣虍?dāng)?shù)卣煜碌钠髽I(yè)進(jìn)行合資、合作，是蘇伊士環(huán)境在中國(guó)長(zhǎng)期采用的發(fā)展策略，也是其中國(guó)業(yè)務(wù)不斷拓展的秘訣之一。2006年中法水務(wù)與重慶水務(wù)組建合資公司，2008年蘇伊士入股重慶水務(wù)，在二級(jí)市場(chǎng)上取得了豐厚的回報(bào)。相比之下，在中國(guó)市場(chǎng)上一直以外資身份單打獨(dú)斗的企業(yè)，目前已經(jīng)在市場(chǎng)上難覓蹤影。

2.中國(guó)企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

回顧中國(guó)企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的過程，我們有如下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：

一是要避免過度競(jìng)爭(zhēng)。央企在中國(guó)PPP市場(chǎng)演進(jìn)過程中是一個(gè)比較特殊的角色，在相對(duì)軟預(yù)算的約束下，央企的轉(zhuǎn)型往往意味著市場(chǎng)的慘烈廝殺。在傳統(tǒng)的房建領(lǐng)域業(yè)務(wù)出現(xiàn)斷崖式下降的形勢(shì)下，央企被迫迅速轉(zhuǎn)到基建領(lǐng)域，依靠強(qiáng)大的融資優(yōu)勢(shì)，央企不惜以極低的價(jià)格獲得合同。在央企的影響下，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的回報(bào)率被大幅壓低，一些技術(shù)型企業(yè)的市場(chǎng)空間被迅速擠壓。中企出海的主體仍然是央企，如果央企背負(fù)政治壓力或業(yè)績(jī)壓力，將施工領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)延伸到投資領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，那么國(guó)內(nèi)的過度競(jìng)爭(zhēng)很快就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｍ獾倪^度競(jìng)爭(zhēng)，而投資領(lǐng)域的過度競(jìng)爭(zhēng)不僅僅意味著施工利潤(rùn)的降低，還意味著巨額投資難以獲得與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等的回報(bào)。在當(dāng)前我國(guó)匯率壓力增大的背景下，海外投資回報(bào)的降低將進(jìn)一步危及國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的安全。

二是要做好風(fēng)險(xiǎn)防控。施工企業(yè)在傳統(tǒng)的EPC模式下通過獲取施工利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)快進(jìn)快出，一旦轉(zhuǎn)為PPP模式就要靠大規(guī)模投資的長(zhǎng)期回報(bào)來獲取利潤(rùn)，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)空間擴(kuò)大的同時(shí)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)成倍累積。在國(guó)內(nèi)，央企在與地方政府的談判和博弈中有一定的底氣，能夠接受地方政府提出的不完全對(duì)等合同，對(duì)于價(jià)格調(diào)整的不確定性、地方政府換屆等風(fēng)險(xiǎn)，央企均有相當(dāng)?shù)淖h價(jià)能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力。然而，一旦出海，央企在東道國(guó)的身份就是純粹的“外資企業(yè)”，其在國(guó)內(nèi)的天然優(yōu)勢(shì)將蕩然無存。如果還以國(guó)內(nèi)的慣性思維進(jìn)行海外項(xiàng)目的商務(wù)談判，將面臨重大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，施工企業(yè)在海外向PPP模式轉(zhuǎn)變必須重新評(píng)估長(zhǎng)期投資的風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)中企進(jìn)行海外PPP投資的建議

從國(guó)家的層面，我們建議協(xié)助中企海外投資應(yīng)重視兩件事情：

一是中國(guó)政府要重視推動(dòng)?xùn)|道國(guó)的PPP制度和能力的建設(shè)，通過制度性文化的輸出配合企業(yè)海外投資。國(guó)家應(yīng)充分調(diào)動(dòng)相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢公司，通過技術(shù)援助、交流培訓(xùn)、示范項(xiàng)目的開展，提升東道國(guó)對(duì)一帶一路政策內(nèi)涵及PPP機(jī)制的理解以及其國(guó)內(nèi)PPP法律制度環(huán)境的完善，進(jìn)而提升東道國(guó)政府的項(xiàng)目組織能力和履約守約能力。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，我們輸出的是過去二三十年積累的成果不是照搬西方模式，因此一定要派出中國(guó)最具經(jīng)驗(yàn)而不是最具政府背景的咨詢公司。

二是中國(guó)政府應(yīng)從國(guó)家層面協(xié)調(diào)好出海企業(yè)，避免過度競(jìng)爭(zhēng)。一帶一路沿線共64個(gè)國(guó)家，而我國(guó)具備出海條件的大型企業(yè)最多也不會(huì)超過這個(gè)數(shù)目。建議在國(guó)家層面確定好各央企的重點(diǎn)投資國(guó)家清單和投資領(lǐng)域，讓央企在特定國(guó)家和專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行精耕細(xì)作和相互配合。一方面把一個(gè)國(guó)家、一個(gè)市場(chǎng)做熟做透，另一方面保證投資能夠獲得合理回報(bào)，同時(shí)也降低過度競(jìng)爭(zhēng)帶來的交易成本。這一工作只能由政府出面安排，企業(yè)之間很難協(xié)調(diào)。對(duì)于現(xiàn)有機(jī)制無效的情況，可以通過政府購買服務(wù)的方式委托國(guó)內(nèi)PPP行業(yè)著名的咨詢機(jī)構(gòu)提供方案參加解決。

從企業(yè)層面，我們建議相關(guān)企業(yè)應(yīng)該重視四個(gè)方面的工作：

一是中企參與一帶一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的領(lǐng)域均為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，PPP合同涉及的公共產(chǎn)品價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量以及相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局均是影響東道國(guó)重大國(guó)家利益的事宜，選舉制下的執(zhí)政者在本國(guó)選民的政治訴求和海外投資者的商業(yè)利益二者之間發(fā)生沖突的時(shí)候，很容易放棄商業(yè)約定。中國(guó)企業(yè)應(yīng)考慮積極與當(dāng)?shù)卣云髽I(yè)合作，通過本土化將利益和風(fēng)險(xiǎn)與當(dāng)?shù)卣墸@將有助于實(shí)現(xiàn)中國(guó)企業(yè)在海外長(zhǎng)期投資利益的保障。

二是根據(jù)海外投資的不同階段選擇好PPP的模式。我們建議，在進(jìn)入東道國(guó)的前期，企業(yè)應(yīng)重視工程總承包加運(yùn)營(yíng)（EPC+O），或者設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)模式（DBO），即強(qiáng)調(diào)建設(shè)加運(yùn)營(yíng)而非投融資，從而有效的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。隨著一帶一路沿線國(guó)家PPP制度建設(shè)成形，央企與東道國(guó)政府的合作逐步成熟，可以逐漸加大EPC+PPP的模式。對(duì)于含有非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，可以通過我國(guó)開發(fā)性銀行提供的主權(quán)貸款撬動(dòng)當(dāng)?shù)卣你y行貸款以及其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的資金，以EPC的方式將項(xiàng)目施工承包給中國(guó)施工單位。對(duì)于一些小的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以由企業(yè)自行投資，依靠項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)樹立中國(guó)企業(yè)在技術(shù)、專業(yè)、運(yùn)營(yíng)方面的聲譽(yù)，真正把我們的企業(yè)扎根到一帶一路沿海國(guó)家。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步擴(kuò)展到大型基礎(chǔ)設(shè)施的BOT、BOOT等投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化的項(xiàng)目，循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)一帶一路PPP的發(fā)展目標(biāo)。

三是中企參與一帶一路PPP要轉(zhuǎn)變心態(tài)，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。走出國(guó)門之后，央企、國(guó)企不再與東道國(guó)政府是“一家人”，其身份完全轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾?ldquo;外資企業(yè)”。在國(guó)內(nèi)可控制、可轉(zhuǎn)移的政治和商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)外可能變成影響項(xiàng)目成敗乃至企業(yè)生死的重大風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)企業(yè)一定要重視項(xiàng)目的前期論證、合同訂立過程的風(fēng)險(xiǎn)控制，同時(shí)要強(qiáng)化合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)管控。

四是中企參與一帶一路PPP要做好相關(guān)的專業(yè)能力建設(shè)。中企出海做一帶一路PPP需要謹(jǐn)慎，但謹(jǐn)慎并不意味著裹足不前。配合國(guó)家層面的制度性文化輸出，企業(yè)層面也要充分借鑒國(guó)內(nèi)的專業(yè)能力。建議借鑒國(guó)際慣例，引入國(guó)內(nèi)PPP咨詢領(lǐng)域優(yōu)秀咨詢公司的經(jīng)驗(yàn)，聘請(qǐng)中國(guó)的咨詢公司共同出海，少走彎路。中國(guó)咨詢公司的作用不是完全替代國(guó)際咨詢公司，而是補(bǔ)國(guó)際咨詢公司的不足，重點(diǎn)在推動(dòng)中國(guó)模式的輸出和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒方面發(fā)揮作用。通過國(guó)內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)刈稍儥C(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)東道國(guó)制度的影響和修正，充分保障我國(guó)企業(yè)的合法利益。

綜上，中國(guó)企業(yè)參與一帶一路PPP項(xiàng)目應(yīng)該充分借鑒外企在華投資PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)和中國(guó)企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過國(guó)家層面和企業(yè)層面的雙重努力，審慎、穩(wěn)健的推動(dòng)一帶一路PPP模式，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)與一帶一路沿線國(guó)家的政治互信、經(jīng)濟(jì)融合和文化包容，實(shí)現(xiàn)合作共贏的戰(zhàn)略目標(biāo)。