關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營的一些思考

關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營的一些思考

彭峰

2014年以來，我國從中央政府層面開始大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目，至今已近十載，取得了豐富的成果。根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站上（https://www.cpppc.org/）全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目2022年10月報(bào)摘要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年以來管理庫累計(jì)開工項(xiàng)目占累計(jì)入庫項(xiàng)目數(shù)的64.5%，累計(jì)開工項(xiàng)目投資額占入庫項(xiàng)目投資額的66.1%。從筆者實(shí)操經(jīng)驗(yàn)判斷，開工項(xiàng)目中估計(jì)有一半以上已結(jié)束項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)入了運(yùn)營期。針對如此大量進(jìn)入運(yùn)營期的項(xiàng)目，對于政府、項(xiàng)目公司以及社會資本三方來說，如何做好項(xiàng)目的運(yùn)營，成為了PPP項(xiàng)目在運(yùn)營期能否成功的關(guān)鍵。

一、如何理解PPP項(xiàng)目的運(yùn)營

目前，各方對于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營存在不同的理解，在相關(guān)的政策文件中對于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營到底是什么具體內(nèi)容和實(shí)質(zhì)，也并沒有明確的要求和規(guī)定。

根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)出版社出版的《工程項(xiàng)目組織與管理（2021修訂版）》第一章第二節(jié)中關(guān)于工程項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營階段的表述為：“運(yùn)營是指通過開展持續(xù)的活動(dòng)生產(chǎn)規(guī)定產(chǎn)品或提供服務(wù)的一種組織職能”，“對于經(jīng)營性工程項(xiàng)目，如高速公路、垃圾處理廠等，其運(yùn)營階段工作較為復(fù)雜，包括經(jīng)營和維護(hù)兩大任務(wù)。對于非經(jīng)營性工程項(xiàng)目，如住宅地產(chǎn)等，運(yùn)營階段主要通過鑒定、修繕、加固、拆除等活動(dòng)，保證工程項(xiàng)目的功能、性能能夠滿足正常使用的要求”。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的建設(shè)目的無疑是要發(fā)揮項(xiàng)目的作用，提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營就是讓項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)出滿足合同約定期限內(nèi)的使用或者服務(wù)要求，并順利完成移交。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營的重要性

有人將PPP項(xiàng)目的合作比喻成一次婚姻，婚姻的經(jīng)營很重要，它決定了婚姻的質(zhì)量；同樣的道理，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營好壞也會直接影響到PPP項(xiàng)目的運(yùn)營效果甚至成敗。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目運(yùn)營的重要性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、有運(yùn)營屬性是規(guī)范入庫的要求

財(cái)政部2022年11月18日對外發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號）文件中要求做好項(xiàng)目前期論證，要求“地方財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。”從該最新通知可以看出，對于項(xiàng)目入庫適用范圍進(jìn)行了進(jìn)一步明確，并提出了優(yōu)先實(shí)施的項(xiàng)目屬性需要有強(qiáng)運(yùn)營。因此，只有具有運(yùn)營甚至強(qiáng)運(yùn)營屬性的項(xiàng)目，比如垃圾、污水、收費(fèi)公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房或者園區(qū)等類型行業(yè)才更有機(jī)會入庫，才更能推動(dòng)PPP項(xiàng)目整體規(guī)范發(fā)展和陽光運(yùn)行。

2、運(yùn)營期是承前啟后的重要階段

不管是采用BOT，ROT或者是TOT模式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目，O代表的運(yùn)營期所處階段都是項(xiàng)目全流程階段的中間階段。不論是通過新建、改擴(kuò)建或者轉(zhuǎn)讓方式的項(xiàng)目到項(xiàng)目公司或社會資本手中后，都要通過運(yùn)營期的實(shí)質(zhì)化運(yùn)營來滿足公共服務(wù)、績效管理、行業(yè)監(jiān)管等各方要求。做不好運(yùn)營工作，前一個(gè)階段接收到的項(xiàng)目資產(chǎn)無法發(fā)揮項(xiàng)目原定的作用，也無法按PPP項(xiàng)目合同約定如期保質(zhì)過渡到后一個(gè)階段，更有可能會導(dǎo)致與政府方或者公眾之間的爭議和糾紛，嚴(yán)重的甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目終止。因此，運(yùn)營期對于PPP項(xiàng)目來講，是重要的承前啟后階段。

3、高效運(yùn)營是按效付費(fèi)的考核要求

從《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）文件開始推動(dòng)PPP項(xiàng)目建立按效付費(fèi)機(jī)制，到《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號）文件對合作各方的績效管理進(jìn)行規(guī)范指引以來，PPP項(xiàng)目逐步建立起了與建設(shè)運(yùn)營產(chǎn)出、效果和管理相掛鉤的評價(jià)指標(biāo)體系。特別是在項(xiàng)目運(yùn)營期，項(xiàng)目的運(yùn)營數(shù)量、質(zhì)量與時(shí)效，運(yùn)營維護(hù)的成本情況，運(yùn)營管理實(shí)施及組織保障情況，運(yùn)營、維護(hù)等相關(guān)資料的完整性、真實(shí)性以及歸集整理的及時(shí)性等指標(biāo)都被納入了評價(jià)指標(biāo)體系，因此，高效運(yùn)營是滿足績效管理以及按效付費(fèi)的考核要求的。

4、運(yùn)營是PPP項(xiàng)目的核心

PPP項(xiàng)目的實(shí)施目的在于引進(jìn)具有豐富建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會資本和政府方合作，利用社會資本的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和能力，將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或者公共服務(wù)更好的提供給使用者或者消費(fèi)者。對于一個(gè)PPP項(xiàng)目來說，項(xiàng)目建成的目的就是要持續(xù)運(yùn)營，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營是衡量項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，因此運(yùn)營是PPP的核心。

三、如何做好PPP項(xiàng)目的運(yùn)營工作

結(jié)合自身較長的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和豐富的項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)來看，筆者認(rèn)為，做好PPP項(xiàng)目運(yùn)營工作的關(guān)鍵在于項(xiàng)目各方從思想到準(zhǔn)備到行動(dòng)落實(shí)的全過程都應(yīng)當(dāng)對運(yùn)營工作保持足夠的重視，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、加速轉(zhuǎn)變觀念

社會資本具有天然的逐利性，傳統(tǒng)施工模式下的重建設(shè)、輕運(yùn)營思想對于社會資本來講有點(diǎn)根深蒂固。近年來，社會資本的運(yùn)營能力雖然有提升，但還是普遍不足。項(xiàng)目公司和社會資本作為運(yùn)營責(zé)任的主體，應(yīng)該改進(jìn)傳統(tǒng)思維，加速建設(shè)和運(yùn)營并重觀念的形成和確定，為項(xiàng)目想運(yùn)營好，能運(yùn)營好打下思想基礎(chǔ)。

實(shí)施機(jī)構(gòu)一般作為行業(yè)管理部門，在過去傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目中也同樣存在著輕運(yùn)營的問題，現(xiàn)在其作為PPP項(xiàng)目合同的主體方之一，行政管理職能和合同當(dāng)事方的雙重身份使其需要加速深化“放管服”改革，對PPP項(xiàng)目的管理從傳統(tǒng)的一攬子監(jiān)管到規(guī)范管理過程，重視結(jié)果導(dǎo)向上來，按績效管理、PPP合同以及行業(yè)管理要求做好PPP項(xiàng)目的運(yùn)營監(jiān)管工作。

2、提升能力建設(shè)

這包括實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（或社會資本）的能力建設(shè)。財(cái)金〔2022〕119號文指出，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績效評價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用”，“強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理”等，因此實(shí)施機(jī)構(gòu)在運(yùn)營期應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)績效管理、履約管理的能力提升，強(qiáng)化監(jiān)管職能，提高自身在項(xiàng)目監(jiān)管層面的能力建設(shè)。而項(xiàng)目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)結(jié)合主體的轉(zhuǎn)型升級要求，提高公司治理水平，加強(qiáng)運(yùn)營管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，滿足項(xiàng)目運(yùn)營的制度和管理要求。

3、編好運(yùn)營方案

運(yùn)營方案是項(xiàng)目確定運(yùn)營管理原則、理清管理構(gòu)架、細(xì)化運(yùn)營內(nèi)容、分清運(yùn)營邊界、掛鉤績效管理的指導(dǎo)方案，編好運(yùn)營方案是PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期前必須完成的工作。

完整的運(yùn)營方案重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目產(chǎn)出、運(yùn)營邊界、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目運(yùn)營管理、制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)、組織架構(gòu)、質(zhì)量保證措施，績效管理主體、方式、流程、結(jié)果確認(rèn)以及如何和運(yùn)營補(bǔ)貼掛鉤，運(yùn)營成本細(xì)項(xiàng)分析，成本構(gòu)成，成本測算依據(jù)和公式，運(yùn)維服務(wù)費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營信息公開等內(nèi)容。項(xiàng)目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)按照運(yùn)營方案對項(xiàng)目高效運(yùn)營，實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)運(yùn)營方案相關(guān)內(nèi)容對項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)督管理。

4、落實(shí)運(yùn)營管理

好的運(yùn)營方案和運(yùn)營管理制度都需要深入貫徹落實(shí)才能發(fā)揮最大效果。因此，根據(jù)運(yùn)營方案中的各項(xiàng)運(yùn)營要求以及實(shí)施機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目績效管理要求，項(xiàng)目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)在運(yùn)營期全力落實(shí)好項(xiàng)目的運(yùn)營方案并貫徹執(zhí)行運(yùn)營管理各項(xiàng)制度。

四、結(jié)語

剛剛過去的2022年是PPP走向成熟、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展和陽光運(yùn)行的一年。運(yùn)營是PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要支撐，作為基建投融資咨詢行業(yè)的從業(yè)者，更作為享受著我國越來越優(yōu)質(zhì)和便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普通人民群眾中的一員，希望PPP項(xiàng)目的參與各方能更加重視項(xiàng)目的運(yùn)營工作，將PPP項(xiàng)目的運(yùn)營越做越好，PPP項(xiàng)目能提供更多更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。