全面實施預算績效管理：背景、要點分析和幾點建議

全面實施預算績效管理：背景、要點分析和幾點建議

劉宗晟 邵強

在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的大背景下，為了讓有限的財政資金發(fā)揮更大的政策效益，同時逐步優(yōu)化政府財政資源配置效率、提升公共服務質量，中央作出重大決策部署，推動政府全面實施預算績效管理工作。

本文將梳理我國全面實施預算績效管理的背景，分析全面實施預算績效管理在現有條件下的實施要點，并提出相關實施建議供各方參考。

一、全面實施預算績效管理的背景

多年來，我國不斷進行著預算績效管理的改革探索，并在實踐中不斷深化認識和改進做法。2014年8月，為提高政府預算管理水平，修訂的《預算法》首次在預算管理各環(huán)節(jié)中明確要講求績效的原則，對我國預算績效管理影響深遠。

為了減少財政資源配置和使用中的低效無效、閑置浪費問題，推動財政資金高質高效使用，黨的十八大明確提出推進政府績效管理，大力創(chuàng)新政府管理方式，加強績效評價工作。黨的十九大進一步提出要全面實施績效管理，并在2018年9月中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），同年12月再次修訂《預算法》，明確提出“全面實施績效管理”，至此構建了我國全面實施預算績效管理的總體制度安排，我國正式迎來全面實施預算績效管理的新時代，為有效提高財政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎。

二、全面實施預算績效管理的要點分析

2018年9月1日印發(fā)《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）標志著我國全面實施預算績效管理的頂層設計已經形成，《意見》提出“構建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”的基本原則，并要求各財政部門按“建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”要求建立多維度的評價機制，從而強化績效評價工作開展的可行性以及結果應用的有效性。

（一）構建全過程績效管理閉環(huán)系統(tǒng)

1、組織事前績效評估

事前績效評估是從源頭上防控財政資源配置低效無效的關鍵，主要從項目的立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等五個方面全面評估項目預算的科學性和合理性。

在目前的政策體系下，重大項目的事前績效評估結果將作為預算申請的重要前置條件，如專項債項目申報時需附加事前績效評估結果。PPP項目相較于傳統(tǒng)政府投資項目較為特殊，區(qū)別于傳統(tǒng)投資項目“先預算后支出”，PPP項目可提前招標鎖定社會投資人，但在實施階段也需基于績效評價結果再申報項目預算。

2、布置事中績效監(jiān)控及時糾偏

事中績效運行監(jiān)控是確?？冃繕巳缙趯崿F、及時糾正問題的制度設計，監(jiān)控內容主要包括績效目標完成情況、預算資金執(zhí)行情況、項目實施情況等。

通過開展事中績效運行監(jiān)控，有助于及時發(fā)現資金使用過程中可能存在的問題，不僅有利于及時調整預算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現資金閑置沉淀和損失浪費；而且有利于及時督促預算單位整改，確保重大項目有效落地。

3、事后績效評價和結果運用

事后績效評價是提高財政資金使用效益的重要抓手，根據設定的績效目標，運用合理的績效評價指標、標準和方法，對預算支出進行公正客觀的測量、分析和評判。事后績效評價往往是對預算資金使用情況最直觀的體現，通過事后評價，發(fā)現優(yōu)點、總結不足并制定相應的措施，為次年預算制定提供充足的依據。

事后績效評價體系需根據評價對象類別的不同設置不同的側重點。財政部及部分省市均出臺了針對項目支出、部門支出、財政運行情況三類評估對象的指標體系框架供參考，但同時由于我國各地區(qū)經濟情況、資源稟賦及產業(yè)布局差異較大，各地區(qū)的財政管理方式及策略也存在不同，在設置績效評價體系時需結合當地實際情況，因地制宜地設置特色化指標，以全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果。

（二）建立多維度績效評價體系

為貫徹落實中發(fā)34號文精神，提高財政資源配置效率、使用效益并增強財政政策實施效果，各地不斷摸索，初步形成對項目、部門以及地方政府財政運行進行綜合績效評價的“全方位、全過程、全覆蓋”格局。

1、項目支出績效評價

項目支出績效評價是以項目支出為對象，以項目實施所帶來的產出和效果為主要內容，以促進部門和單位完成特定工作任務或事業(yè)發(fā)展目標開展的評價活動。根據《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），評價對象指“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算項目”及“政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等”。

項目支出績效評價是對項目政策決策、管理以及績效進行綜合分析和評價。一是決策層面，評價要點在于項目設立的必要性、合理性以及公平性。二是執(zhí)行層面，評價要點在于保障措施的充分性、項目資金使用和政策實施的規(guī)范性和效率性。三是績效層面，評價要點在于項目的整體績效、具體項目的完成情況以及績效實現情況。

在評價工作中，要重點關注評價指標體系的科學性，尤其是產出、效益和滿意度三個維度的評價指標。同時關注項目自評情況，在績效評價時需著重審視項目自評工作的合理性，并根據項目目標和實際糾正自評的不足并予以完善。

2、部門整體支出績效評價

部門整體支出績效評價是以部門整體預算為對象，以部門所有支出達到的產出和效果為主要內容，以促進部門高效履職為目的所開展的評價活動。

部門整體支出績效評價要點在于圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果。

在評價過程中，要重點關注以下幾方面：（1）部門職能、部門總體目標、部門年度工作計劃及任務、部門項目安排及預算之間的關聯性和匹配性。（2）部門各項管理制度保障是否健全、充分，是否執(zhí)行有效。（3）部門履職績效是否實現，包括部門績效目標是否實現、各項職能是否落實、重點工作任務是否完成、部門工作成效是否達到預期水平、服務對象是否滿意等。（4）資源配置是否有效，包括人、財、物等各項資源配置的數量和結構是否合理，能否有效保障部門工作的順利開展等。

3、地方政府財政運行綜合績效評價

地方政府財政運行綜合績效評價是以某地區(qū)財政綜合運行情況為評價目標，推動地方加快建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，提升預算管理水平的活動。

對地方財政運行情況的評價呈現出資金結構復雜、涉及單位部門眾多、考核面廣的特點，國家層面關于該類考察的標準制式文件較少，目前各省市尚處于探索階段。青海省于2019年出臺《青海省對下級政府財政運行綜合績效考評辦法》（青財績〔2019〕692號）并開始制定2019年度對下級財政運行綜合績效考評工作方案，為該項工作提供參考；江西省于2021年開始實行對下級財政運行綜合績效評價，首年選取贛州市先行先試，2022年選擇鷹潭市進行試點。

地方政府財政運行綜合績效評價體系雖不比項目支出及部門整體支出評價體系成熟，但根據筆者經驗，一般情況下，可從財政管理績效、財政收入績效、財政支出績效、財政可持續(xù)性等方面展開評價工作。其中，財政管理績效主要包括預算管理、地方財政管理風險防控、國庫庫款管理、財務報表編制工作、財政監(jiān)督檢查、全面實施績效管理、財政數字化轉型等方面；財政收入績效主要包括收入規(guī)模、收入質量等方面；財政支出績效主要包括財政支出總量、優(yōu)化支出結構、支出效益等方面；財政可持續(xù)性主要涉及地方政府債務及財政運行風險等方面。

由于財政運行綜合績效評價涉及面廣、評價內容多，在工作啟動前期建議明確以財政部門牽頭，各部門配合的綜合協調機制，基于評價指標體系的評價要求，各司其職，充分提供相關資料，財政部門綜合利用橫向對比（即與周邊區(qū)、縣或省市的同類指標相比）、縱向對比（即與往年數據相比）等手段進行全面分析評價，必要時選擇專業(yè)的第三方機構予以協助，發(fā)揮第三方機構的數據梳理及分析能力，對地方財政運行情況進行全面評估，為次年的財政預算安排工作提供有效支持。

三、全面實施預算績效管理的幾點建議

由于全面實施預算績效管理工作尚處于發(fā)展階段，在實踐中往往存在對其重要性認識不足、相關績效評價工作統(tǒng)籌不夠以及績效評價指標設計不科學等問題。為了各地政府更好的落實該項工作，根據筆者實際項目經驗，提出以下幾項實施建議供參考：

（一）加強預算績效管理工作的宣傳引導

預算績效管理工作雖已全面鋪開，但財政及預算單位仍在經歷從認知到實踐的磨合階段。在筆者參與項目過程中發(fā)現諸多預算部門對這項制度認知仍不到位、重視程度不高，主要體現在（1）部門首要任務是將預算資金合規(guī)使用出去，而欠缺效益最大化的思考；（2）績效工作只求過關，報送年初績效目標側重于未來可通過性，無法充分反應資金實際效益；（3）自評時揚長避短，接受第三方單位評估時消極配合。

針對上述問題，筆者建議地方政府加強預算績效管理工作的宣貫，通過出臺地方規(guī)范性文件、邀請專家培訓、組織跨地區(qū)的經驗交流等多種形式加強預算部門人員（尤其是主要領導）對該項工作的認識，并提升到日常工作高度。地方政府還可在完成評價工作后評選優(yōu)秀預算單位和通報負面典型，從而推動地方單位的績效管理意識全面提升。

（二）提升預算績效管理工作統(tǒng)籌能力

預算績效管理是一項復雜且龐大的工作，需要地方各部門全面密切配合才能科學有效將該項工作落到實處，各地區(qū)財政部門多數已經設置績效管理科室，主抓地方預算單位的績效管理工作，但仍存在以下問題：（1）除財政部門外，其他預算部門的績效管理工作往往由內部個別科室兼任，缺少專門的績效管理編制和崗位，造成人手吃緊、分工協調困難等問題；（2）由于缺少專門人員負責績效管理工作，在迎檢過程中工作內容及邊界比較模糊，開展評價工作時與財政部門的配合程度程度不高，財政部門與其他預算部門間缺乏統(tǒng)一的分工協作機制。

針對上述問題，筆者建議地方應不斷充實績效評價部門人力物力，不斷優(yōu)化組織分工，保障扎實開展預算績效管理的人員力量；同時進一步加強績效管理工作統(tǒng)籌協調，持續(xù)優(yōu)化預決算、資產管理、預算執(zhí)行、政府采購等業(yè)務與績效管理改革的關系，健全組織機制，形成各部門單位各司其職、上下聯動的良好局面。

（三）完善預算績效管理專業(yè)技術能力

績效管理工作對專業(yè)技術要求很高，只有建立完善的績效評價指標體系并熟練運用行業(yè)知識和專業(yè)方法，才可能給出客觀、準確的評價。在實踐中主要存在以下問題：（1）績效評價指標體系不夠完善，難以滿足開展工作的需要；（2）缺乏專業(yè)力量，內部人員難以準確掌握運用績效評價專業(yè)方法；（3）預算績效管理的信息化水平還比較欠缺，尚未建立基礎數據庫，相關信息利用工作有待提升。

針對上述問題，筆者建議地方應積極推動學術機構、咨詢機構參與績效評價工作，完善評價指標建設、評價方法開發(fā)應用等工作；加快推進績效評價行業(yè)力量建設，形成評價機構、專家團隊以及專業(yè)人員等多方合力；同時依靠外部專業(yè)力量，構建績效管理信息系統(tǒng)，并及時調整優(yōu)化。